PPP项目实施操作流程解读

引言：为进一步规范PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）文件要求，结合师市实际需求，针对财金〔2014〕113号文中的具体操作流程（五步19项）进行梳理，现从以下两方面做详细分步解析：

一、 PPP项目操作流程图

注：PPP项目前置条件

符合师市总体规划和“五年规划”投资计划，经师市主要领导、分管常委同意，发改委立项、审批并经相关会议研究，准备投资建设的项目。（立项、可研报告等按发改委程序）

二、 五步19项的具体操作详解

（一）项目识别（四步）

1. 项目发起：

（1）政府发起：PPP项目领导小组下设的办公室（以下称领导小组办公室）或政府和社会资本合作中心（以下称PPP中心）负责向交通、住建、环保、能源、教育项目、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目，行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

（2）社会资本发起：社会资本应以项目建议书的方式向政府、领导小组办公室或PPP中心推荐潜在项目。

2. 项目筛选

（1）由领导小组办公室或PPP中心定期会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估，确定备选项目。

（2）领导小组办公室或 PPP中心根据筛选结果制定年度和中期开发计划。

（3）列入年度开发计划的项目，项目发起方应按领导小组办公室或PPP中心要求提交相关资料（可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等）。可研报告、项目产出说明-项目实施单位；初步实施方案-咨询公司。

3. 物有所值评价

领导小组办公室或PPP中心会同行业主管部门或委托第三方专业机构开展物有所值评价工作。

（1）定性评价：重点关注项目采用PPP与传统采购模式相比能否增加供给，优化风险分配，提高运营效率，促进创新和公平竞争。（定性评价通常着眼于难以用货币衡量的因素，理性检查一个项目是否适合采用PPP，目前没有统一的评价框架和程序，一般是通过分析和回答一系列问题来定性判断）

（2）定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值(PPP值)与公共部门比较值（PSC）进行比较，计算项目的物有所值量值，确定一个明确的物有所值量值，判断PPP能否降低全生命周期成本。如果PPP值低于公共部门比较值（PSC）则物有所值量值为正，说明拟采用PPP的项目通过了物有所值定量评价（定量评价工作由各地根据实际情况开展）

4. 财政承受能力论证

财政部门、PPP中心或委托的第三方专业机构，根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政支出的一定比例（10%）。

技术可行、经济可行、财务可行、商业可行、财政可行

（二）项目准备（三步）

1. 管理机构组建

（1）师市PPP领导小组及下设的办公室或PPP中心主要负责：项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。

（2）师市或指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责：项目准备、采购、监管和移交等工作。在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

2. 实施方案编制—咨询公司

实施方案编制由PPP中心或项目实施机构委托第三方专业机构编制，通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制，实施方案主要内容:

（1）项目概况

主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

（2）风险分配基本框架

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

（3）运作方式

PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建造、拥有、运营、移交（BOOT）建设一运营一移交（BOT）、建设一拥有一运营（BTO）、转让一运营一移交(TOT)和改建一运营一移交(ROT)等。PPP项目遵循一事一易，不同领域、不同服务内容运作模式不尽相同，依据项目的实际、结合当地实际合理确定运作模式，选择适合的模式至关重要!

（4）交易结构

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

（5）合同体系

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。

（6）监管构架

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

（7）采购方式

采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

3. 实施方案审核——专家顾问团

PPP中心对实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。

通过验证的，由项目实施机构报政府审核。

未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证，经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP。

（三）项目采购（四步）

法律依据：《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号）、《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215号）。

1. 资格预审

项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交领导小组办公室或PPP中心备案。（至少3家社会资本通过资格预审）

资格预审公告应在自治区财政厅、兵团财务局或财政部指定的媒体上发布。（资格预审公告包括：项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点）

2. 采购文件编制

采购文件由行业主管部门编制，咨询公司协助。

3. 采购文件评审

由师市公共资源交易中心组织评审小组，评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家中至少包含一名财务专家和法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

4. 谈判与合同签订——咨询公司参与

谈判完成后，签署谈判备忘录并公示相关内容，公示期满无异议的，项目合同应在政府审核同意后签署。

（四）项目执行（四步）

1. 项目公司设立

（1）社会资本可依法设立项目公司。

（2）政府可指定相关机构依法参股项目公司。

（3）项目实施机构和PPP中心应监督社会资本按照合同约定，按时足额出资设立项目公司。

2. 融资管理

（1）由社会资本或项目公司负责融资。

（2）PPP中心和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

（3）项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。

（4）领导小组办公室或PPP中心和项目实施机构应建立PPP项目政府支付台账，严格控制财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，PPP项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

3. 绩效检测与支付

（1）项目实施机构督促社会资本或项目公司履行合同义务，定期检查项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（PPP中心）备案。

（2）政府有支付义务的，按照实际绩效付费。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府支付应享有的超额收益。

（3）项目实际绩效优于约定标准的，应执行奖励条款，并可作为合同能否展期的依据；未大道约定标准的，应执行惩处条款或救济措施。

（4）履约管理。项目实施机构在项目合同执行和管理过程中应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

4. 中期评估

（1）项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估。

（2）政府相关职能部门（行业主管部门、监察局、审计局等）应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责。

（3）社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

（4）政府、社会资本或项目公司应依法公开披露相关信息，保障公众知情权，接收社会监督。

（五）项目移交（四步）

1. 移交准备

（1）项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据约定确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。

（2）项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。

2. 性能测试

（1）项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。

（2）性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

3. 资产交割

（1）社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。

（2）社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

4. 绩效评价

（1）项目移交完成后，PPP中心应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、 PPP应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

（2）评价结果作为政府开展PPP管理工作决策参考依据。