行政非诉执行监督实务研究

摘 要：中国特色社会主义进入新时代，人民群众的民主意识、权利意识、法治意识越来越强，人民群众对公平正义的需求已在行政案件包括非诉执行案件中得到越来越多的体现。而行政非诉执行是行政强制执行的最重要组成部分，对于实现案件当事人合法权益、维护行政权威至关重要。包括行政非诉执行监督在内的行政检察，就其功能来说，是“一手托两家”，既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政。加强行政非诉执行监督，有利于促进法院依法履职，确保裁定得到有效执行，保护当事人合法权益，有利于维护行政权威，促进行政机关依法行政，对于维护国家利益、社会公共利益和行政裁决权利人合法权益，都具有重要意义。行政非诉执行监督工作开展时间尚短，无论是办案经验还是制度都存在一些问题，这对开展检察监督工作造成了一定影响，作为基层检察院一定要在工作一线发现问题，解决问题，从而不断完善提高检察队伍的办案能力。

关键词：行政非诉执行 检察监督

一、 行政非诉执行概述

（一）行政非诉执行的概念及特点

行政非诉执行是指行政机关对公民、法人或其他组织作出具体行政行为后，相对人在法定期限内既不提起诉讼又不履行义务的，行政机关或法律确定的权利人依法申请人民法院强制执行的制度。

行政非诉执行与行政机关自行强制执行不同，它以行政机关作出的生效行政决定为依据，人民法院为主体，打破了行政诉讼“民告官”的传统模式，保障没有强制执行权的行政机关所作出的具体行政行为得以实现，是司法权对行政权保障的体现。强化对行政非诉执行案件的监督，对于维护国家利益、社会公共利益、促进依法行政、规范非诉执行活动具有重要意义。

（二）行政非诉执行监督法律依据

行政非诉执行监督，是指人民检察院依据相关法律的授权对人民法院行使行政非诉执行职能活动的监督,既监督人民法院司法公正，有促进行政机关依法行政，发挥“一手托两家”的功能。最早明确检察机关可以对行政非诉执行活动监督的规定，是2011年3月“两高”联合下发的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，由此，明确了检察机关非诉执行监督的职权。到2016年最高检发布了《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》，进一步明确了检察机关对包括行政非诉执行在内的行政执行活动开展法律监督的职权和监督方式。

（三）行政非诉执行监督工作原则

要使行政非诉执行监督工作稳妥有序地开展，需要遵循以下几个工作原则：一是以合法性监督为主，合理性监督相结合的原则。《行政强制法》规定了法院审查非诉行政执行案件的“实质审查”标准，即合法性审查标准。对于检查监督来说，也应侧重遵循合法性监督原则，重点可从调阅合议庭评议笔录，在审查时是否听取行政相对人的答辩意见，是否举行必要听证等方面予以把握。二是同级管辖为主，上级管辖为例外的原则。同级检察院相互监督，不仅有利于当事人申请检察监督，也有利于查证执行行为是否存在违法，但对于个别案情复杂、影响重大的案件，或涉及异地执行、委托执行的案件，应当视情况由上级检察院管辖。三是事后纠正性监督为主，与事中防范性监督相结合原则。非诉执行程序性强，应当建立开放的执行检察监督体系，将检查监督覆盖执行活动的全过程，鉴于法院执行工作的程序性和效率性，检察机关一般不宜过早介入，可在违法、不当的执行行为发生后启动监督程序，提出监督意见。四是维护公正，效率优先原则。法院的执行活动一般不会因检察监督的介入而停止，因此，在维护公平正义的同时，也要重视对受侵害权益的及时、有效救济，保障当事人的合法权益，防止当事人因法院违法或不当执行遭受损失，影响行政非诉执行监督的办案效果。

（三）行政非诉执行监督的监督要点

行政非诉执行监督的具体监督工作可以分为对人民法院的监督及对行政机关的监督。对法院的监督主要包括：1、对行政非诉执行申请的立案审查是否依照相关法律法规规定，如：应立案而不立案、应执行而不执行等情形；2、对行政非诉执行法律文书的执行是否存在违法情形，如：超标的执行、消极执行、选择性执行等。对行政机关的监督主要包括：1、行政机关是否怠于向法院申请强制执行，以及申请法院强制执行后，是否存在人民法院裁定由行政机关强制执行而行政机关未及时执行的情形；2、行政机关的行政行为是否存在不规范、违法等情形；3、对涉及国家利益和社会利益的行政决定的执行情况的要重点监督。

二、 行政非诉执行监督存在的问题

随着社会主义法治建设的推进，公众法治意识的增强，行政非诉执行监督成为近年来检察机关重点开展的一项工作。全疆各检察机关积极开展检察监督专项工活动，2018年3月至2019年10月全疆各级检察机关共办理行政非诉执行监督案件158件，发出检察建议132件，目前被采纳110件，采纳率83%；其中，2018年3月至2019年6月（15个月）共办理55件；机构改革后，加大对下指导力度，从2019年7月至10月（4个月）共办理103件，案件数量显著上升。行政非诉执行监督专项活动开以来取得一定成效，但总体上监督的效果还不太理想，检察工作仍存在一些问题。

（一）案件来源匮乏，规模偏小，工作开展不顺利

现阶段检察院办理案件主要由法院、行政机关提供所得，此类案件大多属于程序问题，如送达不规范、没有履行催告程序等，所办案件涉及实体问题的很少，缺乏有影响的典型案例。又因检察人员获取案源的方式没有具体的规定及经验，在缺乏行政机关和法院的配合，法检双方信息不对称的情况下，检察机关自行发现案件线索的能力十分有限，案件来源匮乏直接影响了监督工作的开展。统计去年全疆行政非诉执行监督案件数进行横向对比，尚未达到全国平均监督水平，有的地区检察院办案数为个数甚至为零。

（二）现有法律规定简单笼统，操作性差

当前检察机关开展行政非诉执行监督的法律依据有《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《人民检察院行政诉讼法监督规则（试行）》、《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》等，这些规定虽然规定了检察机关有权监督行政执法行为，为检察机关开展工作提供了法律依据，但在具体操作层面，尚缺少一套完整的办案规则，许多实施细节还没有统一标准和规范，使得在办案过程中存在做法不一、程序各异，文书不统一等情况，导致检察监督工作落实不到位，影响监督效果。

（三）人员配备不足，监督能力有待提高

如今检察院监督行政非诉执行过程中的人员配备存在诸多问题。第一，行政检察队伍力量薄弱，熟悉行政检察业务的人才匮乏，行政监督工作开展初期，人员办案经验不足，无法满足加强行政检察工作的需要。第二，行政非诉执行监督案件受理类型较为广泛，除环境资源、食品药品、国土资源、国有财产类以外，还涉及计生、税务、劳动争议等多个领域，涉及的法律法规繁多，在办案过程中常会遇到专业“瓶颈”。第三，司法人员对于行政执法和法院执行活动的规律研究和探索不够，常常难以找准监督的切入点。这些问题导致工作中不愿监督、不会监督、不敢监督的现象普遍存在，不利于检察监督的开展。

三、 行政非诉执行检察监督工作的路径探索

在检察改革大背景下，行政检察工作面临着转型，机遇与挑战并存。这种形势要求我们要将行政非诉执行监督与各类新兴检察业务结合起来，继续探索创新，统筹推进，形成一定规模，推动行政检察工作向常态化发展。

（一）加强监督能力建设，提高人员专业素养

一是强化个人素质提升。加大对行政检察干警的培训力度，学习行政检察法律法规，规范办案程序，坚持把检察队伍素能提升作为一项长期、基础性工作抓牢抓实，通过岗位练兵、业务实训等方式着力解决办案力量、办案经验不足问题，提高办案质量和办案效率。定期组织案件评析，总结学习优秀经验，不断提升人员专业素养，使其在工作中做到精准监督、规范监督。二是加强行政非诉执行相关法律法规及理论研究。法律是行政非诉执行监督工作的重要依据，没有相应法律条文和原理做支撑，检察意见得不到法院的支持。因此，要注重对行政非诉执行案件特点及规律的研究，加强对法条的学习、理解，对实务中遇到的难点问题积极思考，深化监督工作的基础理论，切实规范检察建议的办理程序、形式内容、跟进监督、成效评估等各个环节，确保监督检察规范实行。三是总结实践经验，完善监督工作。对各类行政非诉执行监督案件进行剖析，提出优劣项，总结经验教训，对现存工作的不足与问题进行完善。加强各检察院的交流，分享办案经验；组织各检院之间进行案件交叉评查，找出监督工作中的不足，学习对方的优点，各检院相互学习、借鉴，取长补短、优势互补。通过学习，让行政检察干警对行政非诉执行监督业务有更加全面的认识，为更好开展工作、有力推动完善多元化行政检察工作格局奠定基础。

（二） 与各方建立机制，拓宽案件来源渠道

行政非诉执行监督需要各方的支持、配合，开展检察工作，协同共治尤为重要。现在行政非诉执行监督已初步打开局面，在学习、总结过往经验的基础上，要做实继续深挖线索的工作。一是加强与法院、行政机关的沟通，建立长效的工作机制。与法院相关业务庭交流探讨行政非诉执行监督工作相关问题，就具体问题展开探索，化解分歧，统一认识，建立良性互动等工作衔接机制。积极走访行政机关，通过座谈等形式宣传检察机关开展行政非诉执行监督的职能与意义，了解行政执法及与司法对接存在的问题，挖掘线索、建立机制。二是加强对行政非诉执行监督职能的宣传，运用传统媒体与“两微一端”等新媒体，宣传行政非诉执行监督的职能、监督内容、申请事项等；在辖区人员密集场所进行非诉执行宣传，发放传单，接受咨询，解答群众对检察工作的相关疑问，接收案件线索，提高公众对行政非诉执行监督工作的认知度和参与度，鼓励群众遇到相关情况时积极向检察机关提供线索。三是增进与律师事务所、法律援助中心、司法所等法律服务机构的交流，完善沟通机制，建立行政检察联络点，设联络员定期联络走访，获取案件线索，及时办理案件，维护人民群众利益。

（三）狠抓落实，确保监督工作常态化式深入推进

行政非诉执行监督是行政检察的重点任务之一，要总结开展好专项活动，确保行政非诉执行监督常态化式深入推进。一是，积极争取人大、党委的重视支持，针对行政非诉执行监督工作规范、实施细节进行规范，为监督工作提供切实依据；充分利用人大、政法委对检法两院开展的案件评查活动，扩大案件来源；继续加强各机关之间的协作配合，不断拓展非诉执行监督工作的覆盖面。二是在总结现阶段经验基础上，制定出下一步具有针对性的行政非诉执行监督工作推进方案，找准问题，对症下药，充分发挥个人能动性、克服困难，持续推进监督工作常态化。